A REVENDA DE COMBUSTÍVEL E A REFORMA TRIBUTÁRIA

O QUE ESTÁ CONTEMPLADO NA REFORMA

Não obstante o texto da Reforma Tributária ainda não tenha sido oficialmente apresentado, dos slides apresentados pelo governador do Estado do Rio Grande do Sul aos deputados estaduais, podemos tirar algumas conclusões preliminares. A mais importante delas é a de que, aparentemente, não se pretende mudar a forma atual de tributação do comércio de combustível.

Representando quase 20% da arrecadação, disparado o setor que mais contribui com a manutenção do Estado, recebe destaque o esperado fim das alíquotas majoradas para Gasolina e Etanol. Ademais, muito embora haja uma previsão de aumento da alíquota do Óleo Diesel, tal deve ser compensada por uma redução na mesma proporção na base de cálculo, o que resultaria, a priori, em uma alteração inócua.

Em verdade, alteração de alíquota ou base de cálculo, uma vez que impactaria toda a categoria de forma isonômica, não causaria por si só benefício ou prejuízo à categoria, na medida em que a repercussão econômica de tais alterações acabariam no preço ao consumidor final. Economicamente falando, pagam os gaúchos.

Era isso. A “estruturante, transformadora e inovadora Reforma Tributária do Estado” e seus impactos para o setor do comércio varejista de combustível.

O QUE NÃO ESTÁ CONTEMPLADO NA REFORMA

Agora, quanto ao que ficou de fora e deverá ser objeto de discussão pelo Poder Legislativo, temos o grave e inaceitável problema do desrespeito à não-cumulatividade e capacidade contributiva, não contemplada no projeto de reforma, mas evidenciada na prática pela transferência de riqueza dos pequenos revendedores para os grandes; e de todo o mercado varejista de combustível para o de gêneros alimentícios em geral. Tudo causado pelo ajuste da substituição tributária e agravado pelo ROT-ST.

Problema complexo para o qual a Receita Estadual não conseguiu mais do que promover medidas paliativas de curto prazo, a tributação dos combustíveis no Estado gera um incentivo econômico perverso que põe em cheque centenas de negócios e empregos. Longe de ser um problema deste governo, a questão já vem de muito tempo, tendo sobrado para os que agora vão lidar com o assunto, a difícil tarefa de compreender adequadamente o que acontece, para decidir o futuro dessas pessoas.

Para tanto, não se pode entender o tema sem a revisão de alguns marcos históricos, para os quais, assumindo que já estão dominados os principais conceitos inerentes à substituição tributária para frente, vamos abordar a problemática a partir do fatídico julgamento do RE nº 593.849 pelo Supremo Tribunal Federal. Quando o tributo pago por substituição tributária deixou de ser definitivo.

E o que é a definitividade do ICMS-ST? Tal qual entendia a legislação da maior parte dos Estados do Brasil (inclusive já foi a interpretação do STF sobre o tema), não cabia restituição ou complementação do imposto presumido, tendo a sua base de cálculo presumida considerada como efetiva. Exceto se houvesse desvio quanto à ocorrência do fato gerador, quando o imposto deveria ser restituído, tendo havido a venda a consumidor final, não importava o preço. O imposto estava definitivamente pago.

Com a reinterpretação do tema pelo Supremo Tribunal Federal, a Assembléia Legislativa através da Lei Estadual nº 15.056/17 criou as condições e o Regulamento do ICMS, com os acréscimos promovidos pelo Decreto 54.308/18, trouxe Subseção que trata especificamente “Do Ajuste do Imposto Retido por Substituição Tributária”. Com efeitos a partir de janeiro de 2019, o ICMS passou a ser objeto de nova apuração pelo contribuinte substituído, o que lhes resultou, invariavelmente, em novas obrigações e preocupações.

Não há dúvidas de que o regime da definitividade é menos burocrático para o contribuinte e mais racional do ponto de vista da fiscalização por parte do Estado. No entanto, individualmente, sobretudo para os que comercializam seus produtos abaixo do preço presumido pelo Estado, o que se destacava era a sobrecarga em se pagar mais imposto do que o devido. Na outra ponta, contribuintes que vendiam acima do preço de pauta, simplesmente não entraram na discussão, afinal de contas não teriam qualquer benefício.

A análise econômica, contudo, retrata diferentemente a definitividade. Partindo da premissa de que o Estado previu adequadamente o preço presumido, os preços tendiam a se encontrar na média encontrada pelo Estado, sendo a maior parte do tributo suportado pelos contribuintes que venderam abaixo da média, normalmente responsáveis, também, pelo maior volume, corolário do preço menor. Essa era a situação até o final de 2018: comerciantes de preço abaixo da média subsidiando o imposto para os de preço acima da média.

O PROBLEMA DA CUMULATIVIDADE E CAPACIDADE CONTRIBUTIVA

A partir de 2019, com a possibilidade de constituição de saldo a restituir do imposto para os que vendem abaixo do preço presumido e exigindo complementação dos que vendem acima, o incentivo muda radicalmente a situação. Primeiro por que quem paga complementação é onerado desproporcionalmente, como será melhor explicado adiante; depois, para os que constituem saldo a restituir, já que posto de gasolina que vende abaixo do preço médio, via de regra, não tem débito de ICMS que possa compensar seus créditos. Aqui é evidente o problema da cumulatividade, contrário ao que prevê a Constituição Federal. Pior, a Constituição Federal diz que o imposto cobrado a maior por substituição tributária deve ser restituído imediata e preferencialmente, mas o Estado do RS nega ao contribuinte o direito de sequer pedir a restituição desse imposto.

O “prejuízo” fiscal desses comerciantes de combustíveis é aproveitado por seus concorrentes supermercadistas. Não sofrem qualquer prejuízo os supermercados que comercializam combustível a preços baixíssimo e aproveitam o saldo a restituir de ICMS gerado na venda de combustível para compensar imposto a pagar gerado na venda de produtos não sujeitos à substituição tributária.

A partir de 2019, portanto, como efeito colateral para os postos de combustível da complementação e impossibilidade de compensar saldo credor de ICMS: transferência de riqueza dos revendedores de combustíveis para os seus concorrentes supermercadistas.

O Estado do RS e a União Federal exigiram a sua parte. Além de não restituir efetivamente quem pagou a maior, o Estado do RS passou a exigir a complementação daqueles que não tinham condições de pagar. Estes, tomando crédito sem correspondência com o seu custo de aquisição, terminaram por encontrar no ajuste do imposto, débitos sem qualquer relação com o que sua margem. Assim como os credores do Estado, sem nunca ver a cor do dinheiro, ainda ficaram devendo à Receita Federal do Brasil.

O efeito caixa desse desmantelo foi: sem uma efetiva restituição, 34% em favor da União Federal sobre o mero reconhecimento escritural do imposto a restituir; na outra ponta, em favor do Estado do RS, GIA de complementação no dia 20 de cada mês ou REFAZ ST I e II (programa de parcelamento) para a complementação.

Como resultado, sonegação e inadimplência generalizada, evidenciando o problema de Capacidade Contributiva.

A FALÁCIA DO ROT-ST

Como diz o pensador: “Nada é tão ruim que não possa piorar”. E aí entra o engodo chamado ROT-ST. Reedição do fracassado ROT-ST COMBUSTÍVEL, provisório e sem que se pudesse prever as suas consequências para o mercado, foi a tábua de salvação de pequenos e aflitos revendedores que não conseguiam enxergar além das correspondências da SEFAZ acerca da sua crescente dívida ativa. A adesão foi seletiva e massiva ao mesmo tempo. Contudo, ao impedir o ingresso de empresas com faturamento superior a R$ 78 milhões, ficaram de fora os maiores revendedores e os supermercados.

Novamente, trazendo para uma análise econômica, sempre com a premissa de que o Estado define o preço médio de forma escorreita, coexistem dois sistemas onde de uma lado o imposto é definitivo e inserido no custo de aquisição, enquanto do outro é moeda que circula entre filiais. No caso dos supermercados, serve, ainda, para compensar produtos não sujeitos à substituição tributária.

No que diz respeito aos preços, o incentivo econômico, ao contrário da definitividade, a coexistência dos dois regimes faz com que os preços divirjam a partir do preço médio. Consequência disso é que o revendedor aderente ao ROT-ST é forçado a aumentar o seu preço, já que impossibilitado de aproveitar o imposto inserto no seu custo de aquisição, enquanto o não aderente, empresa maior, com filiais distribuídas pelo Estado, usa o crédito de ICMS gerado em filial de região de guerra de preço para garantir sua margem na carona do preço do revendedor aderente. Isso se ele não for um supermercado, que reduz o preço em toda as suas unidades para garantir o seu lucro na água mineral, para citar um exemplo de produto recentemente tirado da substituição tributária.

Em qualquer das situações, o resultado é a transferência de riqueza do pequeno para o grande.